Pendahuluan
Kontestasi pemilihan kepala daerah (Pilkada) 2018 segera digelar. Bursa pencalonan kepala daerah sudah muncul ke permukaan, mulai dari kader partai, profesional, incumbent, hingga perwira aktif TNI/Polri berpangkat Jenderal turut menyemarakkan pesta demokrasi daerah tersebut.
Salah satu konsekuensi Pilkada adalah ditunjuknya Penjabat Gubernur untuk mengisi kekosongan jabatan. Masalah kemudian muncul ketika dua Jenderal Aktif Kepolisian ditunjuk sebagai Penjabat Gubernur di Jawa Barat dan Sumatera Utara.
Penempatan Jendral Kepolisian itu tentu bukanlah soal standar kapasitas dan kredibilitas, namun lebih kepada bangunan hukum tata negara dan aturan perundang-undangan yang dilabrak. Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri) memberlakukan Peraturan Menteri Dalam Negeri RI (Permendagri) Nomor 1 Tahun 2018 tentang Cuti Di Luar Tanggungan Negara. Ketentuan Pasal 4 ayat (2) Permendagri tersebut menjelaskan bahwa, “Penjabat Gubernur berasal dari pejabat pimpinan tinggi madya/setingkat di lingkup pemerintahan pusat/provinsi”. Norma itu menjadi alasan Kemendagri untuk “memaksakan” penjabat tinggi kepolisian menjadi Penjabat dan/atau Pelaksana Tugas Gubernur.
Padahal ketentuan Permendagri 1/2018 tersebut bertentangan dengan UUD 1945, UU Kepolisian Republik Indonesia, UU Pilkada, dan UU Aparatur Sipil Negara. Pusat Studi Konstitusi (PUSaKO) Fakultas Hukum Universitas Andalas mencermati pelanggaran konstitusional itu dalam bentuk kajian mini berikut ini.
Pembahasan
Setidaknya terdapat tiga pelanggaran konstitusional yang berpotensi terjadi dengan penunjukan Jenderal Aktif Kepolisian tersebut, sebagai berikut:
- Berseberangan dengan UUD 1945
Pasal 30 Ayat (4) UUD 1945 menentukan bahwa:
“Kepolisian Negara Republik Indonesia sebagai alat negara yang menjaga keamanan dan ketertiban masyarakat bertugas melindungi, mengayomi, melayani masyarakat, serta menegakkan hukum.”
Dari ketentuan konstitusi tersebut di atas jelaslah bahwa tugas kepolisian adalah menjaga keamanan dan ketertiban masyarakat. Sedangkan menurut Pasal 18 Ayat (5) UUD 1945 tugas Pemerintahan daerah adalah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah Pusat.
Artinya, pilihan menempatkan kepolisian dalam kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan daerah bertentangan dengan bangunan ketatanegaraan yang dikehendaki UUD 1945. Itu sebabnya Kemendagri sedang mencampur-adukan urusan pemerintah pusat, dalam hal ini keamanan, dengan urusan pemerintah daerah. Pilihan Kemendagri adalah pilihan inkonstitusional sekaligus tidak profesional.
- Permendagri bertentangan dengan UU yang lebih tinggi
Setidaknya terdapat 3 undang-undang yang ditentang Permendagri Nomor 1/2018 tersebut. Ketiga undang-undang itu adalah:
- UU Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Republik Indonesia
Pasal 28 ayat (3) UU Polri menentukan bahwa anggota Polri dapat menduduki jabatan di luar kepolisian setelah mengundurkan diri atau pensiun dari dinas kepolisian. Disamping itu, penjelasan 28 ayat (3) itu menerangkan bahwa “jabatan di luar kepolisian” adalah jabatan yang tidak mempunyai sangkut paut dengan kepolisian atau tidak berdasarkan penugasan dari Kapolri. Hal itu berarti bahwa anggota Polri tidak dapat merangkap jabatan di luar sangkut pautnya dengan kepolisian. Gubernur sesungguhnya bukanlah jabatan yang memiliki sangkut paut dengan kepolisian, Gubernur merupakan wakil pemerintah pusat yang berfungsiuntuk menyelenggarakan urusan pemerintahan di daerah sebagaimana amanat UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
- UU Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara (ASN)
Pasal 109 ayat (2) UU ASN menentukan bahwa, “Jabatan Pimpinan Tinggi dapat diisi oleh prajurit Tentara Nasional Indonesia dan anggota Kepolisian Negara Republik Indonesia setelah mengundurkan diri dari dinas aktif apabila dibutuhkan dan sesuai dengan kompetensi yang ditetapkan melalui proses secara terbuka dan kompetitif”.
Ketentuan UU ASN tersebut semakin menguatkan bahwa sebelum anggota kepolisian dapat menjabat sebagai Penjabat Gubernur maka yang bersangkutan harus terlebih dulu mengundurkan diri dari dinas aktif.
- UU Nomor 10 Tahun 2016 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota
Ketentuan Pasal 201 ayat (10) mengatur bahwa, “untuk mengisi kekosongan jabatan gubernur, diangkat penjabat Gubernur yang berasal dari jabatan pimpinan tinggi madya sampai dengan pelantikan Gubernur sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.” Permendagri Nomor 1/2018 sengaja menambah satu frasa baru yang tidak terdapat dalam Pasal 201 ayat (10) sehingga berbunyi menjadi seperti berikut ini: “Penjabat Gubernur berasal dari pejabat pimpinan tinggi madya/setingkat di lingkup pemerintahan pusat/provinsi”.
Penambahan frasa “/setingkat di lingkup pemerintahan pusat/provinsi” menciptakan penafsiran yang luas. Padahal pejabat tinggi madya di dalam penjelasan Pasal 19 UU ASN hanyalah pegawai negeri sipil yang yang menjabat sebagai: ”jabatan pimpinan tinggi madya” meliputi sekretaris jenderal kementerian, sekretaris kementerian, sekretaris utama, sekretaris jenderal kesekretariatan lembaga negara, sekretaris jenderal lembaga nonstruktural, direktur jenderal, deputi, inspektur jenderal, inspektur utama, kepala badan, staf ahli menteri, Kepala Sekretariat Presiden, Kepala Sekretariat Wakil Presiden, Sekretaris Militer Presiden, Kepala Sekretariat Dewan Pertimbangan Presiden, sekretaris daerah provinsi, dan jabatan lain yang setara.
Sehingga alasan Mendagri bahwa jumlah pejabat tinggi madya pada kementeriannya sangat terbatas tidaklah benar karena menurut UU Pilkada, pejabat tinggi madya yang dapat ditunjuk menjadi Penjabat Gubernur tidaklah harus berasal dari Kemendagri tetapi bisa dari kementerian dan institusi eksekutif lainnya.
Pada pokoknya penjabat Gubernur haruslah pegawai negeri sipil yang ditentukan UU ASN tersebut. Anggota kepolisian tidak termasuk dalam terminologi ASN atau Pegawai ASN.
- Mencampur-adukan eksekutif daerah dengan tugas kepolisian
Secara khittah konstitusional, kepolisian hanya ditugaskan menjaga keamanan dan ketertiban masyarakat. UUD 1945 tidak memberikan tugas selain itu. Sedangkan pada sisi lain, pemerintahan daerah bertugas melaksanakan tugas pemerintahan daerah dalam melaksanakan otonomi daerah dan tugas pembantuan sebagaimana dimandatkan UUD 1945 dan kemudian dijabarkan dengan sangat tertib dalam UU Polri, UU ASN, dan UU Pilkada.
Konstitusi menata sedemikian rupa agar tidak terdapat pencampur-adukan kewenangan dan tugas di antara lembaga. Itu sebabnya, Permendagri Nomor 1 Tahun 2018 merupakan ketentuan yang melanggar UUD 1945, UU Polri, UU ASN, dan UU Pilkada. Semestinya Permendagri dicabut atau tidak dilaksanakan.
Padang, 30 Januari 2018
Salam,
Tim Peneliti PUSaKO Fakultas Hukum Universitas Andalas
Narahubung : Beni Kurnia Illahi, S.H., M.H. [Koordinator Divisi Lembaga Negara dan Penyelenggara Negara Pusat Studi Konstitusi (PUSaKO) Fakultas Hukum Universitas Andalas] : 08126731681